核心提示：此时如果适用现有规则，被告必然败诉。这样的判决虽然具有程序法律依据，但其在实体方面存在严重的不合理。因为被诉合法的行政行为，因被撤销或者确认违法、无效而不能执行或延续下去，进而其所确认的权利或利益将被终止或失去保障。并且这一结果势必要由与被诉行政行为有利害关系的第三人承担，即使上诉或申诉，也会因被告恶意不提供、逾期提供证据而被驳回，失去有效的程序救济。
被告承担举证责任是行政诉讼制度的基本原则，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，将面临败诉的后果。作为被告的行政机关，在诉讼中大多数情况下都能依法提供作出具体行政行为的证据和依据，以维护行政机关依法行政的权威和形象。但实践中有时会出现以下两类情况：一是无论行政行为相对人还是第三人诉诸法院后，矛盾进一步公开和激化，在当前信访环境下，被告为回避矛盾，不提供证据，把最终处理纠纷的责任推给法院；二是由于行政机关内部人员变动，人为的利益取向发生变化，出于私利，偏袒与行政行为有利害关系的一方，想通过在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据方式达到撤销或确认原先自己作出的合法行政行为无效、违法的目的，以便最终不履行。由此可见，被告在这两类情况中，主观方面都存在恶意，即都为不正当目的而为之。
此时如果适用现有规则，被告必然败诉。这样的判决虽然具有程序法律依据，但其在实体方面存在严重的不合理。因为被诉合法的行政行为，因被撤销或者确认违法、无效而不能执行或延续下去，进而其所确认的权利或利益将被终止或失去保障。并且这一结果势必要由与被诉行政行为有利害关系的第三人承担，即使上诉或申诉，也会因被告恶意不提供、逾期提供证据而被驳回，失去有效的程序救济。同时人民法院的审判工作表面上制约了被告这种怠于举证行为，使其承担了败诉的结果，但无形中却被被告利用、牵着走，实质上纵容了被告不正当的行为，失去了维护和监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益的意义，牺牲了司法公正和公权力的形象。另外，因此诉讼，权利或利益受到损害的第三人必定要经过再审、信访等程序和途径寻求解决问题，势必造成司法资源、社会管理资源的浪费和当事人的诉累。
现行行政诉讼法设计被告负举证责任的刚性，由于实践的复杂性，需要立法或者司法解释予以补救、完善。对此暴露出的问题，各方面已经意识到， 2009年12月《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第八条规定的对被告怠于举证的处理方式内容，就是针对现行举证规则“不适应性”在授益行政行为方面暴露非常明显的行政许可案件审理所进行的补救，同时对于登记、确认案件的审理亦有参照适用的价值。这一努力，对于现行举证规则的“不适应性”起到了积极应对、完善作用。但也应看到，上述的“不适应性”在有些情形下，在侵益行政行为的审理中也会出现。因为，侵益行政行为一旦涉及三方关系及第三人利益时，如各类行政处罚中的受害人，此时被告败诉的不利后果同样会波及第三方利益，即行政处罚中隐含的第三人应获得法律保护的权利和利益将失去保障，后续民事损害赔偿的前提和依据亦不复存在。因此，仍有必要通过立法或司法解释对现有举证规则进一步完善，作出原则性的例外规定处理，才能对各类案件中被告恶意不提供、逾期提供证据的行为起到实质的规制和约束，才能使第三人的权利得到有效的程序救济、减少诉累。为此，具体建议：
1.在证据章节里，增加“被告恶意不提供、逾期提供证据的，与被诉行政行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”的内容。
2.为避免诉讼进展方向被被告恶意阻碍、牵着走，应在适用中止诉讼的情形中增加“有证据初步证明、表明被告恶意不提供证据的，但第三人无法提供证据证明被诉行政行为是否合法或者根据第三人提供的证据无法判断被诉行政行为是否合法，并且人民法院暂时难以取得被诉行政行为是否合法证据的情况下”的内容；同时规定“在此情形下，人民法院应向被告的上级机关或者监察、人事、纪检机关提出司法建议，建议根据有关规定进行处理”，以督促其履行提供证据的义务。
3.针对这种妨害诉讼行为的属性，亦应当对被告单位采取制裁措施，使其承担拒不举证的责任。在适用妨碍诉讼的强制措施的情形或行为应增加“有证据初步证明、表明被告恶意不提供、逾期提供证据的；有证据初步证明、表明被告恶意不提供证据的，在人民法院调取证据情况下仍然拒绝提供，致使被诉行政行为是否合法、有效难以作出判断，案件中止审理的”；同时规定“在此情形下，对被诉行政机关的直接责任人员和相关负责人可以合并适用罚款和拘留”的内容。
